Das Bürgerbegehren ist ein Instrument der direkten Demokratie auf kommunaler Ebene und in Niedersachsen in § 32 des Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG) geregelt. Es ermöglicht den Bürgerinnen und Bürgern einer Gemeinde oder Samtgemeinde, eine kommunale Sachentscheidung selbst herbeizuführen oder überprüfen zu lassen. Damit ergänzt das Bürgerbegehren die repräsentative Entscheidung durch den Rat um ein unmittelbar-demokratisches Beteiligungsrecht.
Ein Bürgerbegehren wird von einer Initiative eingereicht, die eine konkrete Fragestellung formuliert und hierfür Unterstützungsunterschriften sammelt. Wird die erforderliche Zahl gültiger Unterschriften erreicht und ist das Begehren rechtlich zulässig, muss sich der Rat mit dem Anliegen befassen. Übernimmt der Rat die Forderung nicht, kommt es zu einem Bürgerentscheid. Dessen Ergebnis hat gemäß § 32 Abs. 10 NKomVG die Wirkung eines Ratsbeschlusses und ist für die Kommune grundsätzlich verbindlich.

Formelle und materielle Anforderungen
Damit ein Bürgerbegehren zulässig ist, muss es bestimmte gesetzliche Voraussetzungen erfüllen. Es ist schriftlich einzureichen und muss eine eindeutig mit „Ja“ oder „Nein“ zu beantwortende Fragestellung (Begehrensfrage) enthalten. Zudem ist eine Begründung beizufügen, und es sind bis zu drei vertretungsberechtigte Personen zu benennen. Betrifft das Begehren eine Maßnahme mit finanziellen Auswirkungen, ist außerdem ein tragfähiger Kostendeckungsvorschlag erforderlich.

Die notwendige Zahl von Unterstützungsunterschriften richtet sich nach der Einwohnerzahl der jeweiligen Kommune (§ 32 Abs. 4 NKomVG). Unterschriftsberechtigt sind die wahlberechtigten Bürgerinnen und Bürger der Gemeinde. Nach Einreichung prüft die Kommune die rechtliche Zulässigkeit. Bestimmte Gegenstände sind von vornherein ausgeschlossen (§ 32 Abs. 2 NKomVG), etwa Fragen der inneren Organisation der Verwaltung oder die Haushaltssatzung als Ganzes.

Initiierendes („normales“) Bürgerbegehren
Der Regelfall ist das sogenannte initiierende Bürgerbegehren. Es ist im Gesetz nicht ausdrücklich so benannt, ergibt sich aber aus der Systematik des § 32 NKomVG. Dieses Bürgerbegehren richtet sich auf eine zukünftige kommunale Entscheidung, zu der noch kein entgegenstehender, abschließender Ratsbeschluss vorliegt.
Ziel ist es, eine bestimmte Maßnahme politisch auf den Weg zu bringen. Typischerweise möchten Bürgerinnen und Bürger damit erreichen, dass ein Vorhaben umgesetzt, geändert oder unterlassen wird, bevor der Rat endgültig entschieden hat. Für das initiierende Bürgerbegehren gilt keine kurze Ausschlussfrist; es kann grundsätzlich jederzeit eingereicht werden, solange die Angelegenheit noch offen ist.
Bezogen auf einen Grundschulstandort wäre dies etwa der Fall, wenn die Bürgerschaft die Festlegung oder den Erhalt eines bestimmten Schulstandorts erreichen möchte, ohne dass der Rat hierzu bereits abschließend Beschluss gefasst hat.

Kassatorisches Bürgerbegehren
Davon zu unterscheiden ist das kassatorische Bürgerbegehren. Es richtet sich gegen einen bereits gefassten Ratsbeschluss und zielt darauf ab, diesen aufzuheben oder zu ändern. Die rechtliche Grundlage ergibt sich aus § 32 Abs. 3 Satz 2 NKomVG.
Charakteristisch für das kassatorische Bürgerbegehren ist vor allem die kurze Ausschlussfrist: Es muss innerhalb von drei Monaten nach Bekanntgabe des Ratsbeschlusses eingereicht werden. Wird diese Frist versäumt, ist ein kassatorisches Vorgehen nicht mehr möglich; dann kommt allenfalls noch ein initiierendes Begehren in Betracht, sofern dessen Voraussetzungen vorliegen.
In der Praxis wird das kassatorische Bürgerbegehren häufig bei besonders umstrittenen Strukturentscheidungen genutzt, etwa bei der Schließung, Verlegung oder Neuordnung von Schulstandorten. Beschließt der Rat beispielsweise die Verlegung einer Grundschule, können Bürgerinnen und Bürger innerhalb der Dreimonatsfrist ein Bürgerbegehren einreichen, um diesen Beschluss durch einen Bürgerentscheid überprüfen zu lassen.
Rechtsfolge: Bürgerentscheid
Erklärt die Kommune ein Bürgerbegehren für zulässig und übernimmt der Rat das Anliegen nicht, findet ein Bürgerentscheid statt. Dabei stimmen alle Wahlberechtigten der Kommune über die gestellte Frage ab. Der Bürgerentscheid ist erfolgreich, wenn die Mehrheit der gültigen Stimmen zustimmt und zugleich das gesetzliche Zustimmungsquorum erreicht wird.
Ein erfolgreicher Bürgerentscheid ersetzt den entsprechenden Ratsbeschluss und bindet die Kommune grundsätzlich für die Dauer von zwei Jahren.

Zusammenfassend
Das Bürgerbegehren nach § 32 NKomVG eröffnet den Bürgerinnen und Bürgern in Niedersachsen eine verbindliche Mitwirkungsmöglichkeit bei wichtigen kommunalen Entscheidungen. Während das initiierende Bürgerbegehren eine neue Sachentscheidung herbeiführen soll, richtet sich das kassatorische Bürgerbegehren gegen einen bereits gefassten Ratsbeschluss und unterliegt deshalb einer strengen Dreimonatsfrist. Beide Formen können — bei Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen — in einen Bürgerentscheid münden, dessen Ergebnis die Wirkung eines Ratsbeschlusses hat.